金融改革：双向市场开放下金融监管转型

“十三五”，金融监管与金融市场开放相适应，既是经济转型中的突出挑战，又是结构性改革的重大任务。2015年11月30日,人民币加入国际货币基金组织的特别提款权货币篮子(SDR，文中简称人民币“入篮”)，既是我国金融开放的标志性事件，又给双向市场开放下的金融监管带来了严峻挑战。

“十三五”深化金融改革，关键是适应金融有序、稳步开放的基本趋势，加快金融监管转型进程，构建起适应现代经济的金融体系。闯过这一关，既可为金融风险套上“紧箍咒”，也能为实体经济注入“强心剂”。

□中国(海南)改革发展研究院课题组

人民币“入篮”带动金融双向开放

人民币“入篮”，是中国的“金融入世”，体现了中国主动加快金融改革与开放的决心。使金融监管与金融市场开放相适应，成为我国推进经济转型和结构性改革的重大任务。

1. 人民币“入篮”：金融有序开放进入新阶段

(1)“入篮”标志着人民币进入国际货币行列。2015年11月13日，IMF发表声明，认为人民币符合“可自由使用”标准，并支持人民币加入特别提款权(SDR)货币篮子;11月30日，IMF执董会讨论通过了接受人民币“入篮”的决议，新的货币篮子从2016年10月1日起生效。在新的SDR“篮子”中，人民币占有10.92%的权重，仅次于美元和欧元，位居第三。

(2)人民币“入篮”对全球货币体系有深远影响。一是有助于改善国际货币体系。SDR合理性在于其广泛的代表性。人民币“入篮”有助于提升SDR作为国际储备资产的代表性和吸引力，对推进国际货币体系改革起到了促进作用。二是有助于加快国际经济再平衡。随着人民币计价功能的扩大，国际贸易中能源、矿产、粮食等大宗商品开始用人民币计价，可以减少因结汇、购汇等带来的企业交易风险，将进一步降低这些商品成本，进而扩大销售。

(3)人民币“入篮”倒逼我国金融改革。一是人民币“入篮”后，国际投资者的利益与我国的经济形势联系更紧密，他们将更加关注人民币和我国货币政策。二是人民币“入篮”后，国内市场与国际市场互动将更加频繁，要求人民币汇率与利率更加市场化。三是人民币“入篮”对开放条件下的金融宏观调控提出更高要求。从趋势看，我国资本管制将逐步减少，资本流动将更加便捷;外部风险向国内传导的速度也将更快，对宏观政策是一个重大考验。

2. 积极稳妥推进利率汇率市场化改革

(1)在金融开放中继续稳妥推进利率市场化改革。我国在利率市场化改革上取得了明显进展，但还面临着利率形成机制市场化和完善利率调控机制等重大任务，下一步，需要加快推进利率市场化改革：形成利率市场的多元主体，使各类金融市场主体在竞争中形成均衡的市场利率;打破资金在各类市场间自由转移的制度障碍，完善政策利率向债券、信贷等市场利率的传导机制;完善央行利率调控的市场化机制;发挥存贷款基准利率的参考和指引作用，用好短期回购利率、再贷款、中期借贷便利等工具，形成市场收益率曲线;强化风险防控机制。利用差别存款准备金率等方式，约束利率定价行为，强化行业自律和风险防范。

(2)完善市场化的汇率形成机制。一是稳步放开价格，进一步公开包括做市商在内的中间价形成机制的信息，让中间价由市场决定;逐步扩大日波幅，推动外汇市场对外开放，延长外汇交易时间，引入合格境外主体，形成境内外一致的人民币汇率。二是完善汇率管理方式，更多采用市场化干预手段，减少行政干预。三是有效管理人民币贬值预期，向国际市场释放出有能力管理汇率、稳定汇率的信号。

(3)有序推进资本项下可自由兑换。更大程度地发挥上海自贸区在金融开放上先行先试的作用，为全国推广积累经验。逐步扩大资本项目人民币跨境使用，拓宽双边货币合作;完善包括人民币跨境支付系统等金融开放的基础设施建设。

(4)以“一带一路”为重点加快形成人民币货币区。预计“十三五”时期人民币在“一带一路”区域的认可度将会明显提升，有可能在这个区域率先形成人民币货币区。在“一带一路”人民币货币区建设中，可以考虑把沿边地区作为突破口。

3. 以人民币“入篮”为新起点稳步扩大金融开放

(1)尽快制定金融领域准入前国民待遇和负面清单。作为竞争性服务行业，金融业需要用审慎监管代替对外资的准入和业务限制，有序推进金融业双向开放。

(2)支持金融机构“走出去”。构建政策性金融和商业性金融相结合的境外投资金融支持体系，推动金融资本和产业资本联合“走出去”;完善境外投融资机制，探索建立境外股权资产的境内交易融资平台;发展多种形式的境外投资基金，推进丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行的有效运作。

(3)进一步降低外资金融机构准入门槛。在银行业准入方面，可以考虑逐步取消建立外资银行的年限要求;在证券业准入方面，逐步允许有条件的外资设立独资证券公司;在保险业准入方面，允许有条件的外资保险公司参与法定保险业务。

以守住风险底线为重点优化金融宏观调控

当前，我国经济下行压力加大，产能过剩、库存过多、杠杆过高等矛盾加大了经济运行的风险。2015年中央经济工作会议明确提出了“三去一降一补”的重大任务。金融宏观调控的首要责任是守住风险底线，使市场在出清的进程中不发生系统性风险。

1. 金融风险环境发生重大变化

随着世界金融一体化发展和金融创新的明显加快，金融风险越来越具有突发性、隐蔽性和破坏性。随着我国金融开放不断推进，开放程度不断提高，在金融宏观调控中防范金融风险传导，守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，需要引起高度重视。

2. 去杠杆、去产能对金融宏观调控提出挑战

(1)高杠杆带来的金融风险不断加大。例如，非金融部门高杠杆风险突出。IMF数据显示，2005-2012年，中国非金融部门债务占GDP比率整体呈上升趋势，杠杆率由139.3%升至176.3%，近两年又继续升至约210%，上升了60多个百分点。再例如，金融机构“不良”呈现双升趋势。截至2015年9月末，16家上市银行的不良贷款余额约9000亿元，比2014年年末增加近2300亿元，增幅超过30%;不良贷款率上升至1.59%。此外，P2P等新金融业态问题频发。

(2)同时推进去产能与去杠杆将加大金融风险。我国经济要实现健康发展，必须闯过“去产能”这一关。在这个过程中，要高度关注去产能可能给金融领域带来的冲击。如果应对不好，很有可能造成银行资产负债表恶化，降低银行信贷投放意愿，使中小企业和新兴产业直接面临信贷收紧的冲击。这就需要警惕因银行资产负债表恶化而带来企业资产负债表恶化的“恶性循环”。

(3)统筹推进去产能与去杠杆。我国过去宏观调控，不是去产能，就是去杠杆，较少同时面临去产能与去杠杆的双重任务。当前，既要加快推进去产能，又要防范可能带来的金融冲击，这就要求金融宏观调控体系以防范系统性风险为基本出发点。从我国经济转型升级的迫切需求看，去产能是第一大挑战，去杠杆不能操之过急。否则容易形成金融机构、政府、企业、居民的资产负债表同时恶化，进而加大经济的系统性风险。“十三五”可以考虑加大国债发行规模，发挥金融与财政协同作用，在去杠杆的同时为去产能提供稳定的宏观环境。

3. 完善金融宏观调控体系

(1)优化金融宏观调控目标体系。这包括：保持物价总水平基本稳定，关注更广泛意义上的价格稳定;加大货币政策促进经济发展方式转变和经济结构战略性调整的力度;更多运用市场化的工具和手段，切实把好流动性总闸门，保持合理的社会融资规模，避免经济增长出现大的波动。

(2)构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。其重点是加快建立系统性金融风险监测体系;完善宏观审慎监管政策工具箱;加快建立高效的信息共享机制。

(3)加快完善国家金融防控机制。在开放条件下，要把国家金融防控机制建设作为重中之重。健全金融安全网，完善存款保险制度，建立风险识别与预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，全面提高风险防控和危机应对能力。

以供给侧结构性改革加快金融结构调整

“十三五”是我国推进供给侧结构性改革的关键时期。客观地看，当前我国金融结构与经济转型升级的趋势不相适应，金融“脱实就虚”、“脱小就大”、“脱农就城”的特点比较突出。实现供给侧结构性改革的突破，对金融结构调整提出了迫切需求。

1. 着力推进金融与实体经济融合

(1)现行金融结构下中小企业仍然融资难、融资贵。调查显示，小微企业要获得银行贷款，感到困难的占41.8%;比较难的占31.03%;非常困难的占27.79%。

(2)加大金融资源向实体经济倾斜。加大金融资源向实体经济配置，需要降低实体经济的融资成本，更需要加快金融市场产品创新，大力发展债券等融资工具;同时大力发展现代融资租赁、直接引用外资、项目融资、商业票据、出口信贷等其他融资方式，建设多层次金融市场，有效解决中小企业融资困难的问题。

(3)提高直接融资比重，降低企业融资成本。降低企业融资成本，需要大力发展直接融资体系，提高直接融资比重。到2020年，争取使非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高到25%，债券市场余额占GDP比例提高到100%。重点是大力发展企业债券融资，强化债券市场的市场化约束机制，促进债券市场互联互通，积极发展私募债券市场，统一规则和监管;实施积极财政政策，扩大国债发行规模，探索市政债发展，以替代地方政府融资平台贷款。

2. 加大金融对社会资本开放力度

(1)社会资本参与金融有很大空间。近年来，我国不断加大社会资本进入金融领域的政策支持力度并取得比较明显的效果。尽管如此，社会资本参与金融的潜力仍相当大。中国家庭金融调查与研究中心的数据显示，2013年仍有22.3%的中国家庭有民间金融负债。中国家庭民间金融市场规模为5.28万亿。相比2011年的4.47万亿，规模上升18%。发展民间金融仍有很大潜力。

(2)合理界定准入门槛。一是市场准入标准一视同仁;二是适度降低准入门槛，加快引导民间金融组织从“地下”走向“地上”，推动其向规范化、合法化、机构化转变;三是准入规则清晰明确。加快将民间金融纳入到合规合法的监管中来。在降低门槛时尽快完善对各类民间金融机构的准入规则。

(3)保障各类金融机构公平竞争。对各类金融机构一视同仁，在监管、审批等方面，不对民营金融机构设置过多障碍，造成“玻璃门”现象。针对民营金融机构在市场竞争方面的弱势地位，政府给予一定的扶持和政策倾斜，以实现各类金融机构的公平竞争。

3. 发挥金融创新对产业转型升级的引领作用

(1)加大金融创新对“三农”的支持力度。“小康不小康，关键看老乡”，从解决农村金融短缺的突出矛盾出发，迫切要求加大金融资源对农村、农业和农民的倾斜。除了加大传统金融资源注入外，需要大力发展农村互联网金融新业态。

(2)加大金融创新对研发的支持力度。一方面，鼓励创新服务平台与金融机构加强合作。发挥创新创业服务平台的桥梁作用，支持众创空间、创新工场等新型孵化器与天使投资、创业投资、互联网金融机构等开展合作，创新投融资服务，促进金融机构与科技创新企业有效对接。另一方面，发展多层次资本市场,充分利用资本市场支持企业创新。

(3)加大金融创新对创业的支持力度。例如，对于农民创业，抓住目前农村土地承包经营权流转制度改革、集体林权制度改革等有利时机，扩大农村有效担保物范围，探索开发土地承包经营权流转抵押贷款、林权抵押贷款、水域滩涂使用权抵押贷款等新产品。

(4)加大金融新业态对创业的支持。支持互联网金融发展，引导和鼓励众筹融资平台规范发展，开展公开、小额股权众筹融资试点，加强风险控制和规范管理。丰富完善创业担保贷款政策。支持保险资金参与创业创新，发展相互保险等新业务。完善知识产权估值、质押和流转体系，推动知识产权质押融资、专利许可费收益权证券化等服务常态化、规模化发展，支持知识产权金融发展。

4. 推进普惠金融制度创新

(1)以普惠金融创新推进精准脱贫。一是加快普惠金融产品开发。适应特殊群体的特定情况，开发不同种类、小额、普惠性强的金融产品。有条件的地方，加快下放普惠金融产品的开发权，提高审批速度。二是优化普惠金融服务。尽可能减少普惠金融的办理时间和办理手续。加快困难群众获得贷款的速度，做到便捷贷款，便捷还贷。加快农村农业保险发展。三是鼓励农村金融机构发展农业保险，力争使农业保险参保农户覆盖率提升至95%以上。四是加快贫困地区的金融基础设施建设，消除金融空白乡镇。

(2)加大政府对普惠金融发展的支持。进一步加大央行对普惠金融机构的定向降准力度，并采取低息杠杆工具，保障普惠金融贷款的充足性。通过财政贴息减轻小微企业、农民等特殊群体以及农业专业合作社的普惠金融贷款的利息成本。

(3)推动普惠金融与基层支农系统的融合。以普惠金融为平台，整合农技、农村专业合作社、扶贫等部门，增强支农扶贫合力，形成“给农民贷款、教农民技术、促农民增收、保农民还款”的综合性普惠金融服务体系。

以金融监管转型防范金融风险

我国金融面临稳步推进开放与加强风险防范的双重挑战。一方面，金融双向开放将对改革带来强大倒逼作用;另一方面，金融双向开放又不可避免地加大金融风险因素。既要稳步推进金融开放，不在风险面前“因噎废食”，又要积极完善制度，防范系统性风险，尤其做好极端情况下的风险防控预案。要实现这个目标，取决于金融监管体制的改革与完善。

1. 金融市场异常波动凸显监管转型滞后

(1)股市异常波动反映监管不到位。半年多来的股市异常，深刻地反映出金融市场监管转型严重滞后于经济社会发展的现实需求，也滞后于简政放权的实际进程。监管部门在总结时也提出：这次股市异常波动充分反映了我国股市不成熟，不成熟的交易者、不完备的交易制度、不完善的市场体系、不适应的监管制度等。

(2)互联网金融的某些乱象对金融监管提出新要求。由于进入门槛低、监管机制不完善，P2P在快速发展中难免鱼龙混杂、泥沙俱下。互联网金融在机构法律定位与业务定位、资金第三方托管、内控机制等方面都存在一定问题，这对监管提出了新的要求。

(3)现行金融分业监管体制不利于防范系统性金融风险。监管部门既审批又监管，影响监管效果。一是重审批轻监管，监管严重不到位是资本市场异常波动的根源。二是难免出现机制性的腐败，救市中出现的内部人做空事件，反而加剧了市场下跌。三是解决不了监管专业性和技术性问题。

2. 尽快建立综合的国家金融监管机构

(1)强化金融监管统一性、协调性。从我国金融监管行政权力结构的现状出发，可以考虑组建国家金融监管总局，专司金融监管;形成与央行相互独立的格局。银监会、保监会和证监会成为国家金融监管总局的专业执行机构，形成“统一领导、分级负责、条块结合”的金融监管新体制。国家金融监管总局实行自上而下的垂直监管格局。

(2)提高央行的独立性。赋予央行独立制定实施货币政策的权力，增强货币政策的独立性。建议将货币政策委员会提升为决策机构。在优化货币政策委员会人员组成结构的前提下，将其由咨询议事机构提升为决策机构，并通过规范的投票表决方式进行货币决策。研究修改《中国人民银行法》，确立央行独立制定实施货币政策的主体地位。

(3)以功能监管替代机构监管，实现金融监管全覆盖。只要具有金融业务的特点和功能，就应成为金融监管部门的监管对象，以实现监管的全覆盖;明确监管责任，强化问责机制;将监管资源合理配置到风险最大的机构及其业务，提高监管效率;提高监管部门的专业化、技术化水平，推进金融领域的简政放权，强化事中事后监管;建立国家金融紧急应对机制，防控资本市场的系统性风险，防止其向其他领域漫延。

3. 完善监管体系，提高监管效率

(1)完善股市监管体制。一是优化股市杠杆结构：加强对证券公司的监管，进一步规范各类配资业务;对清理配资和杠杆也要把握节奏，不可操之过急，避免市场踩踏。二是优化投资主体结构：鼓励发展机构投资，以“投资公司”机制破解当前市场参与者以散户为主的局面。三是完善资本市场的基础制度：规范“董监高”行为，完善“董监高”减持机制;坚决打击市场操纵行为。

(2)完善互联网金融等新业态监管制度。一是完善互联网金融的法治化监管。尽快对相关法律进行细化，出台对互联网金融执行程序合法化的指导意见，保护相关者的合法权益。二是完善互联网监管技术。互联网金融利用信息数据进行发展，监管上也应注重信息技术的应用。三是加强互联网金融的消费者保护。

(3)适应普惠金融特点，实行分类监管制度。可以考虑采取分类监管的方法：对于“系统重要性银行”，即相对规模较大，容易引发系统性风险的银行及其商业金融业务，由中央层面重点监管，以风险防范为重点;对于农村普惠金融，包括商业银行的小额贷款业务等，弱化行政监管，提高涉农贷款的不良容忍度，鼓励农村金融机构发放农户贷款、加大信贷支农力度。同时对和实体经济直接相融合的普惠金融创新予以更大的宽容。